Způsob, jakým je na Slovensku možné měnit ústavu, představuje všeobecně velmi podceňované riziko pro zachování institucionálních principů brzd a protivah a zároveň i zahraničně-politické orientace státu. Složení Národní rady Slovenské republiky může po nejbližších předčasných volbách dramaticky překreslit nejen politickou mapu, ale v konečném důsledku i základní principy, na kterých je Slovenská republika jako demokratický a právní stát od roku 1989 (1993) budována.
Slovensko, tak jako celý svět, si v posledních třech letech prošlo turbulentním společenským obdobím poznamenaným globální pandemií (a na ni navazujícím častokrát chaotickým řízením opatření proti šíření viru) a vojenskou agresí Ruské federace vůči Ukrajině. Tyto události mají bezpochyby výrazný vliv na veřejné mínění elektorátu jednotlivých států.
V případě Slovenska jsou tyto faktory ještě zvýrazněné nejen kvůli politickému způsobu přijímání proticovidových opatření a bezprostřednímu sousedství s napadenou Ukrajinou, ale i specifickou vnitrostátní situací po volbách v roce 2020, z kterých vzešla vládní garnitura, která začala aktivně a místy až aktivisticky realizovat tzv. očistu společnosti od korupčních nánosů předcházejících vlád. Koktejl globálních krizí a vnitropolitické nestability tak dospěl až k předčasným volbám, které se uskuteční 30. září tohoto roku a ke kterým Slovenská republika směřuje ve velmi znepřátelené atmosféře.
V už probíhající volební kampani jsou výrazně akcentované některé postoje, jejichž povolební realizace může znamenat změnu kurzu nejen v rámci zahraničně-politické orientace Slovenska, ale i garanci institucionální nezávislosti státu.
Existence zmíněných rizik je však zvýrazněna všeobecně podceňovaným faktorem, kterým je slabá rigidnost Ústavy Slovenské republiky spočívající v přílišné jednoduchosti dosáhnutí její změny.
Flexibilní procedura novelizace Ústavy Slovenské republiky
Slovenskou ústavu můžeme označit za velmi slabou právě kvůli formální jednoduchosti dosáhnutí revize ústavodárné moci, která vyžaduje jen třípětinovou kvalifikovanou většinu v jednokomorovém parlamentu. Ústava Slovenské republiky je proto jednou z nejslabších, nejen v rámci Evropské unie, ale i celosvětově. V důsledku této skutečnosti můžeme být svědky až nedůstojně početných novelizací ústavy.
Pokud jsme při nedávných oslavách Dne Ústavy SR mluvili o jejích devatenácti novelách během jubilejní třicetileté existence, tak do této chvíle (květen 2023) přibyly již další dvě novely a v blízké budoucnosti nejsou vyloučeny její další změny. V přepočtu to vychází, že text ústavy státu se do té doby měnil přibližně každých 17 měsíců. V těchto novelách jsou zahrnuty i mnohé změny, které mají charakter spíše politicko-marketingový než normativní, avšak i těch významných bylo několik. Například lze uvést novelu, kterou se ústavně zakotvil aktuální volební systém voleb do Národní rady Slovenské republiky.
Křehkost slovenského ústavního systému kromě rizika zachování důležitých ústavních principů přináší i další rozměr spočívající ve znemožnění snahy něco ústavně zakonzervovat. Politická snaha něco vložit do ústavního textu je tak fakticky znegována samotným jednoduchým procesem její opětovné novelizace. Nejlepším příkladem je ústavní „zastropování“ věku odchodu do důchodu z předvolebního roku 2019 a jeho následné vynětí z ústavního textu ani ne po dvou letech.
V tomto kontextu bychom neměli zapomínat ani na skutečnost, že legislativní proces změny ústavy je (kromě o něco vyššího kvora) prakticky stejný jako u návrhu obyčejného zákona. A i z toho důvodu v úvahu přicházejí různé legislativní zkratky, jako je pozměňovací návrh nebo dokonce zkrácený proces. Toto v praxi znamená, že o obsahu ústavní změny se mohou poslanci a veřejnost dozvědět na poslední chvíli a že změnit ústavu, nebo dokonce přijmout zcela novou, lze z večera do rána.
Křehkost slovenského ústavního systému
Změnou ústavy lze přeměnit prakticky celý ústavní systém, ať už je to volební inženýrství prostřednictvím změny volebního systému, ale i způsob nastavení kreačně-kompetenčního rámce státních orgánů, které může spočívat v oslabení systému brzd a protivah ve prospěch aktuální vládní většiny. Právě ohrožení principu dělby moci může znamenat oslabení možnosti institucionální kontroly vládní moci, která představuje důležitou složku zabezpečení materiálního demokratického a právního státu.
Přílišná koncentrace moci v rukou vládnoucí většiny, která disponuje i ústavní většinou v parlamentu, může přinést vážné ohrožení nestrannosti a nezávislosti všech státních orgánů, které jsou v nějaké formě kreačně závislé ať už od exekutivy nebo legislativy. Neméně důležitým aspektem při ochraně nestrannosti a nezávislosti státních orgánů je i samotná hrozba možnosti změny dosavadních pravidel kreace a kompetenčnímu rámce těchto orgánů. K takovým nástrojům může vláda disponující ústavní většinou prakticky neomezeně přistoupit, a tak i bez jejich použití vytvářet na státní instituce významný tlak.
Čerstvě diskutovaným tématem je také změna způsobu volby prezidenta a odklonění se od aktuální přímé volby hlavy státu. Právě funkce prezidenta na Slovensku tradičně působí jako jistá forma vyvažování moci, nejen díky svým relativně významným kompetencím, které jsou klíčové v obdobích, kdy dochází v přenosu moci mezi jednotlivými vládami, ale i při kreaci jiných významných ústavních orgánů jako ústavní soud nebo generální prokurátor.
Dosavadní zkušenost v případě Slovenska je, že právě prezident aktivně vyvažoval moc vlády, ať už to bylo v období tzv. „mečiarismu“, kdy prezident Michal Kováč (ačkoli volen ještě původním způsobem) měl bez nadsázky vyhrocené vztahy s tehdejším premiérem a státními orgány. Obdobně i ostatní prezidenti představovali (až na jisté výjimky) „opozici“ nebo alespoň jinou formu politické realizace oproti aktuálně vládnoucí garnituře. Systém přímé volby prezidenta tedy představuje jistou antitezi vůči výsledkům voleb do Národní rady a prezident je jediným ústavním orgánem, který kromě vlády opírající se o parlamentní většinu disponuje přímou legitimitou od občanů. Prezidentský palác tak prakticky představuje druhé mocenské centrum ve státě.
Po volbách však může nastat situace, že 90 poslanců ústavně zakotví původní nepřímou volbu hlavy státu a následně si stejná většina zvolí osobu podle svých mocenských představ. Takovou změnou ústavy si tak případná budoucí ústavní většina může prakticky na sebe navázat další významnou složku politické moci ve státě, a tím způsobem omezit politickou pluralitu.
Od vzniku samostatného Slovenska se dokázaly zformovat až dvě vládní koalice disponující 90 a více hlasy v Národní radě (První vláda Mikuláše Dzurindy (1998) a vláda Igora Matoviče (2020), později Eduarda Hegera). Kromě toho jsme mohli být svědky několika ad hoc ústavních většin napříč politickým spektrem, které se zformovaly v rámci politických dohod.
Vládní koalice zformovaná po volbách v roce 2020 disponovala 95 hlasy v parlamentu, a přitom sečteme-li volební výsledek původních koaličních stran, je to jen něco přes 45 % odevzdaných hlasů. Shodou několika okolností se za kritickou hranici ústavní většiny může poměrně jednoduchým způsobem dostat dokonce jen jedna politická strana. Od něčeho takového jsme nebyli daleko v roce 2012, kdy strana Směr-SD sama sestavila vládu s 83 poslanci při volebním zisku něco přes 44 %. Pokud by ve volbách v roce 2012 propadlo tolik hlasů, jako tomu bylo v posledních volbách, tak by Slovensko mělo vládu jedné strany disponující ústavní většinou.
Taková situace však nastala v Maďarsku, kde strana FIDESZ disponující dokonce až dvoutřetinovou ústavní většinou v parlamentu přijala zcela novou ústavu. Dále můžeme konstatovat, že následný vývoj v Maďarsku vyvolává několik již všeobecně známých obav. Přitom dosažení ústavní většiny je na Slovensku jednodušší než v Maďarsku, i když tam je to mimo jiné důsledkem jejich smíšeného volebního systému.
Z uvedených příkladů vyplývá, že kombinací nízkého prahu dosažení kvalifikované většiny a možného propadu množství hlasů politických stran, které neprojdou přes uzavírací klauzuli, může i z pohledu ústavnosti nereprezentativní množství poslanců disponovat téměř neomezenou mocí ve státě. Přičemž nelze zapomínat na to, že takový scénář není před nadcházejícími volbami vůbec vyloučen. Vzpomeňme si na volby v roce 2020, kdy propadlo přibližně 28 % voličských hlasů. Případná nová ústavní většina v parlamentu tak sice bude disponovat silným mandátem od voličů, ale na druhé straně vůbec nemusí reprezentovat (výraznou) většinu společnosti, což by ústavní moc ve státě představovat měla.
Ohrožení geopolitické orientace státu?
Před zářijovými volbami se otevírá další velké riziko, kterým je nárůst radikálních hlasů ve společnosti i s mezinárodním přesahem. Tyto nálady jsou dokonce přímo podporovány kandidujícími politiky, kteří se ucházejí o moc ve státě. Pod návalem všech krizí, nejen globální pandemie, je ve slovenském veřejném diskurzu přítomna silná skepse vůči aktuálnímu společensko-politickému nastavení a zahraničně-politickému směřování země.
Podle průzkumu organizace GLOBSEC (2022) se k západní geopolitické orientaci hlásí jen 34 % obyvatel Slovenska, někde uprostřed mezi západem a východem se identifikuje až 51 % obyvatelstva. Právě z tohoto důvodu existuje reálné riziko, že se k moci mohou dostat politické síly, které explicitně zpochybňují aktuální zahraničně-politické směřování Slovenska. Vláda jako taková už může prakticky určovat geopolitickou orientaci státu v rámci konkrétních rozhodnutí, v aktuálním pojetí především v otázkách pomoci pro Ukrajinu, ať už přímo nebo prostřednictvím „blokování“ společného nadnárodního postupu.
V krajní situaci však takové politické síly, v případě dosažení již nastíněné křehké hranice ústavodárné moci, mohou v konečném důsledku dokonce i revidovat slovenské členství v mezinárodních a nadnárodních organizacích. Přestože takový scénář se zatím jeví jako nepravděpodobný, hrozba je stále přítomna.
Podceňujeme rizika
Funkcí voleb v demokratické společnosti bezpochyby je i možnost suveréna, tedy občanů, rozhodnout o změně politického kurzu země. Ve státě, který je budován na hodnotách ústavní (liberální) demokracie je však důležité zásadní ústavní změny přijímat na základě konsensu kritické většinové masy občanů napříč politickým spektrem. Aktuální nastavení revizní ústavodárné moci však umožňuje základní zákon státu měnit příliš jednoduše. Tento stav kromě nedůstojného množství ústavních novel s sebou může přinést i mnohem negativnější efekt, který může dokonce těžko zvrátitelným způsobem podkopat základní principy demokracie a právního státu a vychýlit Slovenskou republiku z geopolitického kurzu, který je v tomto státě desetiletí budován napříč několika politickými garniturami.
Moje (naše) generace se narodila, dospívala a nyní aktivně začíná své kariéry v demokratické společnosti. Svět jsme začali vnímat, když ve večerních zprávách bylo Slovensko prezentováno jako „středoevropský tygr“ a aktivně si pamatujeme ty velké oslavy vstupu Slovenska do Evropské unie. Jednoduše jsme již nabyli pocitu, že status quo je dán a je neměnný. Stejně tak vnímáme úspěšný zápas o demokracii ve volbách v roce 1998 nebo plné náměstí z roku 2018. Tato pozitivní zkušenost má však jednu velkou nevýhodu, a to tu, že podceňujeme riziko, že u nás si může celý ústavní systém někdo mocensky přizpůsobit od večera do rána, a charakter státu může zásadně změnit jedna „noc dlouhých nožů“.
Daniel Takács působí na Ministerstvu školství SR v odboru legislativy a přednáší na Právnické fakultě UK v Bratislavě ústavní právo. Nedávno úspěšně ukončil postgraduální program MPA Diplomacie na vysoké škole CEVRO Institut obhajobou závěrečné práce na téma Potencionálne rizika vyplývajúce z absencie dvojkomorového parlamentu SR vo vzťahu k zachovaniu princípov právneho štátu a zahranično-politickej orientácie Slovenskej republiky.
Comments