Proč byly v raných 90. letech přijaty lustrační zákony, jaké peripetie jejich schvalování provázelo a proč platí dodnes? Dozvíte se v ukázce nové publikace historika Pavla Žáčka Průvodce českou transformací – česká zkušenost, kterou vydalo CEVRO.
Lustrace, původně vnitřní technický termín československé tajné policie, se postupem času poměrně nepřesně stal zastřešujícím společensko-politickým termínem zahrnujícím legislativu a mocenské procedury nové demokratické moci, na rozložení systému totalitní nomenklatury, a zákonným ústavně konformním instrumentem bránícím špičky státu a jeho instituce před představiteli a funkcionáři ideologických a represivních organizací komunistického režimu.
Historické pozadí
Vedení Komunistické strany Československa (KSČ) si během své vlády zajišťovalo držení totalitní moci a kontrolu nad jednotlivými orgány státu a politickými i společenskými institucemi zejména pomocí systému tzv. kádrové nomenklatury, podle něhož příslušný stranický orgán schvaloval personální obsazení klíčových funkcí na všech úrovních (federální, republiková, krajská, okresní, obvodní). Od počátku „sametové revoluce“ v Československu, tj. od 17. listopadu 1989, bylo klíčovým problémem opozice, jak dosáhnout odchodu představitelů komunistického režimu – anebo osob komunistickým režimem schválených - z význačných politických, státních a posléze i hospodářských funkcí. Teprve později se hlavním požadavkem – bezprostředně souvisejícím i s otázkou národní bezpečností – stalo zabránění návratu osob orientovaných na podporu totalitního režimu do vysokých státních a společenských funkcí.
Zpočátku studentské hnutí požadovalo pouze okamžité potrestání (…) všech osob odpovědných (…) za rozpoutání pražského masakru… Občanské fórum po svém vzniku vyhlásilo požadavek odstoupení všech členů předsednictva ústředního výboru KSČ bezprostředně spojených s přípravou okupace armádami Varšavské smlouvy ze srpna 1968, odpovědných navíc za mnohaletou devastaci všech oblastí společenského života. Kromě členů nejvyššího politického vedení měl z funkce odstoupit také federální ministr vnitra generálporučík František Kincl, zodpovědný za všechny zásahy komunistické policie v posledních měsících. Demokratická iniciativa požadavky opozice rozšířila na rychlé odstoupení čs. vlády… Deset dní od zahájení revoluce Občanské fórum formulovalo požadavek na zrušení Lidových milicí, ozbrojené složky komunistické strany.
V prvních osmi dnech prosince 1989 komunistická tajná policie Státní bezpečnost zničila z rozkazu vedení federálního ministerstva vnitra desetitisíce operativních svazků o sledování československých občanů i cizinců.Občanské fórum mezitím společně s Veřejností proti násilí prohlásilo, že musí být zrušena nomenklatura na všech stupních a ve všech resortech. Zároveň obě opoziční hnutí zveřejnila požadavek na okamžité odvolání dvou nejvyšších šéfů generální prokuratury. V polovině prosince lídr opozice Václav Havel prohlásil: Pravda ovšem je, že totalitní systém se zaštiťoval komunistickou stranou a že tudíž všichni komunisté bez výjimky nesou zvýšenou odpovědnost za marasmus, v němž se naše země ocitla.
Po rozsáhlé veřejné diskusi, mimo jiné i na základě zjištění parlamentní vyšetřovací komise Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní republiky (ČSFR) pro objasnění událostí 17. listopadu 1989 přijaly federální i republikové parlamenty tzv. lustrační zákony, se záměrem změnit zákonnou cestou stávající obsazení špiček státního aparátu osobami kompromitovanými službou a spoluprací s komunistickou totalitní mocí v letech 1948 – 1989 a nově do budoucna nastavit podmínky obsazování vybraných funkcí.
Dne 22. prosince 1989 navrhlo Koordinační centrum Občanského fóra, aby čs. vláda okamžitě zastavila činnost tajné policie a zrušila především útvary Státní bezpečnosti, zaměřené na sledování činnosti občanů a občanských aktivit. Dále požadovalo rozpustit „zvláštní oddělení nebo odbory“ vytvářející sítě informátorů ke sledování občanů a k podávání zpráv o jejich aktivitách. Kromě personálních změn ve vedení těchto útvarů měla být prověřena dosavadní činnost každého jednotlivého příslušníka Státní bezpečnosti. Komunistická tajná policie byla označena za škodlivou sněť. Očistit naši vlast od této sněti je nesmírně složitý, ale nezbytný krok, který je nutno okamžitě provést.
O několik dní později však Koordinační centrum Občanského fóra změnilo názor a rozhodlo se nepřistoupit za stávající situace k okamžitému rozpuštění Státní bezpečnosti. Z činnosti měly být vyloučeny všechny její nebezpečné složky, provedena analýza s cílem posouzení stavu bezpečnostního aparátu, na jehož základě by byl konstituován nový systém bezpečnosti a obrany státu.
Po personálních změnách ve vedení federálního ministerstva vnitra, reorganizaci a zrušení Státní bezpečnosti se nová kontrarozvědná služba – Úřad pro ochranu ústavy a demokracie – pustila do rekonstrukce agenturních sítí, a na základě žádostí jednotlivých ústavních činitelů zjišťovala (lustrovala) v evidenci bývalé Státní bezpečnosti, kdo byl spolupracovníkem komunistické tajné policie. Následně dne 22. března 1990 proběhla z pokynu ministra vnitra Richarda Sachera lustrace všech poslanců federálního parlamentu, obou republikových parlamentů a členů všech tří vlád.
Formy ochrany nově vzniklých ústavních, politických a ekonomických struktur
Po dohodě s prezidentem Václavem Havlem vydal 2. dubna 1990 ministr vnitra pokyn, kterým chtěl údajně v zájmu zajištění stability politického výboje s okamžitou platností zabránit lustracím prezidenta republiky, členů federální i republikových vlád, poslanců federálního i republikových parlamentů a předáků politických stran. Následně dokonce zastavil veškerou lustraci a poskytování archivních materiálů. Tato jeho opatření – zejména lustrace poslanců parlamentu - však vyvolala rozsáhlou politickou krizi. Souboj o archivy Státní bezpečnosti a jejich obsah zasáhl nejvyšší politická místa, včetně prezidenta republiky.
Předseda branně-bezpečnostního výboru federálního parlamentu Ladislav Lis, kritik nedostatečných změn ve federálním ministerstvu vnitra, dne 8. května 1990 prohlásil: Chceme-li odstranit vliv komunistické strany na činnost ministerstva vnitra, musíme odstranit aparát, který zajišťoval její neomezenou moc. (…) Smyslem je likvidovat systém Státní bezpečnosti, o kterém je prokázáno, že byl oporou totality komunistické strany a měl fašizující tendence.
Pod tlakem situace 21. května 1990 čs. vláda umožnila lustrace kandidátů jednotlivých politických subjektů do zákonodárných sborů, ovšem za předpokladu, že s nimi budou souhlasit a výsledek bude určen vedení strany, která o prověrku požádala. Bezkoncepčnost a mimozákonné nakládání s lustračními údaji a někdy i archivními svazky Státní bezpečnosti vyvrcholilo krátce před prvními svobodnými volbami medializací někdejší spolupráce předáků politických stran či hnutí s komunistickou tajnou policí (aféry Bartončík, Budaj).
Právní úprava lustrací
V podstatě od listopadu 1989 do září 1991 řešila postkomunistická politická elita, zda a jak se má nové demokratické ústavní zřízení bránit proti reziduím komunistického totalitního systému. Vzhledem k tomu, že Komunistická strana Československa nebyla na přelomu roku 1989/1990 zrušena, veškerá pozornost se zaměřila na federální ministerstvo vnitra a jím řízené struktury. Zároveň se diskutovalo, jakou formu by měla mít případná právní úprava a čeho by se měla týkat.
V důsledku řady politických afér postkomunistické moci, souvisejících také s očistou ústředních orgánů státu, politického života i veřejné správy, odhalování konkrétní činnosti nejvyšší komunistické nomenklatury, medializace zločinů a porušování lidských práv jejími mocenskými oporami (zejména Státní bezpečností), využívání masové agenturní a informátorské sítě sovětského typu ke kontrole státu a společnosti, dospěla nová česká a slovenská politická reprezentace v rozmezí desíti až šestnácti měsíců po „sametové revoluci“ k nutnosti přijmout zákonnou úpravy ochrany tehdy křehkého demokratického ústavního zřízení.
Po rozsáhlé veřejné diskusi, mimo jiné i na základě zjištění parlamentní vyšetřovací komise Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní republiky (ČSFR) pro objasnění událostí 17. listopadu 1989 přijaly federální i republikové parlamenty tzv. lustrační zákony, se záměrem změnit zákonnou cestou stávající obsazení špiček státního aparátu osobami kompromitovanými službou a spoluprací s komunistickou totalitní mocí v letech 1948 – 1989 a nově do budoucna nastavit podmínky obsazování vybraných funkcí.
Dne 4. října 1991 konečně přijal federální parlament zákon č. 451/1991 Sb., kterým stanovil některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní republiky, České republiky a Slovenské republiky, vztahující se k výkonu funkcí obsazovaných volbou, jmenováním anebo ustanovováním v orgánech státní správy, v armádě, zpravodajské službě, policejním sboru, dále pak v kanceláři prezidenta, kanceláři parlamentu, úřadu vlády, kancelářích ústavního i nejvyššího soudu, prezídiu akademie věd, státním rozhlase a televizi, tiskové kanceláři; dále vedoucích organizací a vedoucích pracovníků ve státních podnicích a organizacích, akciových společnostech většinově vlastněných státem, podnicích zahraničního obchodu, státních dráhách, státních fondech, státních peněžních ústavech a státní bance. Na vysokých školách se vztahoval na funkce volených akademických funkcionářů.
Obdobně zákon upravil podmínky pro výkon funkce soudce, přísedícího, prokurátora, vyšetřovatele prokuratury, státního notáře, státního arbitra a pro osoby vykonávající činnost justičního čekatele, právního čekatele prokuratury, notářského čekatele a arbitrážního čekatele. V neposlední řadě též upravil podmínky spolehlivosti pro možnost provozování některých koncesovaných živností (§ 1).
Jako předpoklad pro výkon výše uvedených funkcí byla stanovena podmínka, že občan nesměl v období od 25. února 1948 do 17. listopadu 1989 být členem či příslušníkem komunistické stranické či vládní nomenklatury, hierarchicky seřazeno konkrétně:
a/ ústředního výboru Komunistické strany Československa (Komunistické strany Slovenska), Byra pro řízení stranické práce v českých zemích (Výboru pro řízení stranické práce v českých zemích), tajemníkem orgánu komunistické strany od stupně okresního (či jemu na roveň postaveného) výboru výše, předsednictva těchto výborů, s výjimkou těch, kteří tyto funkce zastávali pouze v období od 1. 1. 1968 do 1. 5. 1969 (tj. během a po skončení pražského jara),
b/ akčního výboru Národní fronty či prověrkových komisí po komunistickém převzetí moci 25. 2. 1948, prověrkových a normalizačních komisí po okupaci Československa armádami Varšavské smlouvy 21. 8. 1968,
c/ Lidových milicí,
d/ aparátu orgánů od okresního výboru po ústřední výbor KSČ (anebo Komunistické strany Slovenska) úseku politického řízení Sboru národní bezpečnosti,
e/ studujícím na Vysoké škole Felixe Edmundoviče Dzeržinského při Radě ministrů Svazu sovětských socialistických republik pro příslušníky Státní bezpečnosti, Vysoké škole ministerstva vnitra Svazu sovětských socialistických republik pro příslušníky Veřejné bezpečnosti, Vyšší politické škole ministerstva Svazu sovětských socialistických republik, vědeckým aspirantem nebo účastníkem kursů delších než 3 měsíce na těchto školách,
f/ příslušníkem Státní bezpečnosti,
g/ evidovaným spolupracovníkem Státní bezpečnosti (v kategorii rezident, agent, držitel propůjčeného bytu, držitel konspiračního bytu, informátor nebo ideový spolupracovník).
Ministr obrany mohl zprvu prominout příslušnost ke Státní bezpečnosti, pokud by uplatnění podmínky narušilo důležitý bezpečnostní zájem státu a nebyl tím ohrožen účel tohoto zákona (§ 2). Skutečnosti dle příslušných paragrafů zákona se dokládaly buď osvědčením vydaným ministerstvem vnitra, anebo čestným prohlášením. (§ 4).
V odůvodněných případech mohli ministr vnitra i ředitelé zpravodajské služby a šéf policejního sboru prominout podmínku výkonu funkce, pokud by její uplatnění narušilo důležitý bezpečnostní zájem státu a nebyl tím ohrožen účel tohoto zákona (§ 3).
Před volbou, jmenováním či ustanovením do funkce, u nichž podmínky k obsazení upravoval tento zákon, předkládal občan vedoucímu orgánu či organizace osvědčení vydané ministerstvem vnitra a čestné prohlášení. (§ 5).
Jestliže občan nesplňoval předpoklady pro výkon funkce, měl jeho pracovní anebo služební poměr skončit výpovědí danou organizací nejpozději do 15 dnů ode dne, kdy se o tom dozvěděla, pokud nedošlo k jeho zařazení na jinou funkci. Identický postup byl zvolen, odmítl-li občan učinit čestné prohlášení […] nebo je-li čestné prohlášení nepravdivé (§ 14). Pokud prokurátor nebo vyšetřovatel prokuratury nesplňoval předpoklady pro výkon funkce, byla i tato skutečnost důvodem pro skončení pracovního poměru (§ 15). Příslušný orgán dokonce mohl podat návrh na odvolání soudce nebo přísedícího z jeho funkce (§ 16). Do dvou měsíců od doručení nálezu občan mohl požádat příslušný krajský soud o přezkoumání jeho obsahu; stejně tak jako neplatnosti skončení pracovního nebo služebního poměru (§ 18).
Zákon umožnil vydavatelům periodického tisku a provozovatelům rozhlasového a televizního vysílání, agenturního zpravodajství a audiovizuálních pořadů s licencí požádat sami za sebe nebo po předchozím písemném souhlasu za pracovníka, kterého zaměstnávají a který se podílí na tvorbě myšlenkového obsahu uvedených sdělovacích prostředků, ministerstvo vnitra o vydání osvědčení. Obdobně mohli předsedové či jim na roveň postavení představitelé politických stran, politických hnutí a sdružení za sebe nebo za člena vedení politické strany, politického hnutí nebo sdružení požádat po jeho předchozím písemném souhlasu o vydání osvědčení nebo nálezu (§ 21). Jeden ze závěrečných paragrafů zakázal zveřejňování skutečností uvedených v osvědčení nebo v nálezu, osvědčení nebo nálezu samotného, stejně tak jako jakýchkoliv podkladů k jejich vypracování, bez předchozího písemného souhlasu občana (§ 19).
Logickým omezením účinnosti zákona je časový faktor: stanovené podmínky se vztahují pouze na občany České republiky narozené před 1. prosincem 1971, tj. k 1. prosinci 1989 starší osmnácti let (§ 20).
Zákon č. 451/1991 Sb. nabyl účinnosti dnem vyhlášení a pozbýt jí měl po pěti letech dne 31. prosince 1996. Obě republikové parlamentní komory v průběhu roku 1992 přijaly tzv. malé lustrační zákony (č. 279/1992 Sb.), vztahující se na republikové policejní sbory a orgány vězeňské služby, stanovující na identickém principu velmi obdobné podmínky pro funkcionáře obou bezpečnostních složek.
Ministerstvo vnitra pro účely naplňování tzv. lustračních zákonů provádělo šetření ve svém archivu (dříve ústřední operativní evidenci Státní bezpečnosti, dnes v Archivu bezpečnostních složek), aby potvrdilo či vyloučilo, že prověřovaná osoba byla v letech 1948-1989 příslušníkem či funkcionářem Státní bezpečnosti anebo tajným spolupracovníkem Státní bezpečnosti. Údaje prokazované čestným prohlášením mohou být ověřeny zčásti v Archivu bezpečnostních složek (politické orgány bezpečnostních složek, studenti bezpečnostních kurzů v Sovětském svazu), anebo v Národním archivu (příslušníci komunistické nomenklatury v bývalých kádrových evidencích KSČ) či státních oblastních archivech (akční výbory, prověrkové komise).
Ústavní přezkum
Dne 26. listopadu 1992 se k tzv. velkému lustračnímu zákonu vyjádřil federální ústavní soud, který ve svém nálezu dospěl k závěru, že demokratický stát má nejen právo, ale i povinnost prosazovat a chránit principy, na nichž byl založen a nemůže proto zůstat nečinný za situace, kdy vedoucí místa na všech stupních státní správy, hospodářského řízení a pod., byla obsazena podle dnes nepřijatelných kritérií totalitního systému (nomenklaturní systém). Zároveň měl také usilovat o odstranění předchozí neoprávněné preference jedné skupiny favorizovaných občanů založené výlučně na principu příslušnosti k totalitní politické straně vůči vysoce převažujícímu zbytku ostatních občanů, u nichž tato – zjevně protiprávní preference představovala nesporné útisk a diskriminaci.
Ústavní soud uvedl, že v demokratických společnostech se ve státních i veřejných orgánech, obdobně též na pracovištích, majících vztah k bezpečnosti státu, požaduje splnění určitých státoobčanských předpokladů, které charakterizoval coby loajalitu s demokratickými principy, na nichž jel stát budován. Při srovnání se situací za totalitního režimu, kdy veškerá vedoucí místa byla plošně na všech stupních obsazována nejen v rozporu s demokratickými principy a mezinárodními normami, ale též dokonce v rozporu s vlastním vnitrostátním právem, dotýkal se tzv. velký lustrační zákon pouze velmi omezeného okruhu pracovníků, a to výlučně v mocenském, správním a hospodářském aparátu, případně koncesovaných živností, které mohly být zdrojem určitých rizik z hlediska ochrany demokratického zřízení a jeho principů, bezpečnosti státu či ochrany státního tajemství, anebo takových funkcí, z nichž by bylo možné zjevně nebo skrytě ovlivňovat vývoj společnosti a žádoucí výkon funkcí jednotlivých orgánů či organizací.
a rozdíl od totalitního systému, který byl založen na okamžitém účelu a nikdy nebyl vázán právními zásadami, tím méně zásadami ústavněprávními, demokratický stát vychází ze zcela odlišných hodnot a kritérií. Z tohoto důvodu není možné tzv. velký lustrační zákon chápat jako odplatu vůči jednotlivým osobám nebo skupinám osob ani jako diskriminaci osob, které v minulosti v rozporu s obecné uznávanými principy samy, nebo v součinnosti či prostřednictvím represivních orgánů porušovaly základní lidská práva a svobody.
Každý stát, tím spíše takový, který byl nucen strpět po dobu více než čtyřicet roků porušování základních práv a svobod ze strany totalitní moci, zdůraznil ústavní soud, má právo k nastolení demokratického zřízení a uplatnění takových zákonných opatření, která směřují k odvrácení rizika subverze nebo možné recidivy totality nebo alespoň k jejich omezení.
Mimo jiné z těchto důvodů nebylo možné podle přesvědčení ústavního soudu státu upřít, aby v souladu s mezinárodními závazky ve svém vnitrostátním právu stanovil pro výkon řídících nebo dalších rozhodujících funkcí podmínky či předpoklady, v nichž zohledňuje i kritéria vlastní bezpečnosti, bezpečnosti občanů a zajišťuje svůj další demokratický vývoj.
Po pádu komunistického režimu budovaný právní stát, vycházející z hodnotové diskontinuity s totalitním režimem, pochopitelně nemohl vycházet z odlišného systému hodnot, a to ani za situace, že to formální normativní kontinuita právního řádu umožňovala. Respektování kontinuity se starým hodnotovým systémem by totiž nebylo zárukou právní jistoty, ale naopak, bylo by zpochybněním hodnot nových, ohrožením právní jistoty ve společnosti a otřáslo by tak posléze důvěrou občanů ve věrohodnost demokratického systému.
Stanovení některých dalších předpokladů pro výkon některých funkcí a činností, upravených tzv. velkým lustračním zákonem ústavní soud vyhodnotil jako akt v zásadě přípustný, a to jak na základě ústavně právních norem, tak i v souladu s mezinárodně právními závazky. Argumentoval obdobnými opatřeními dalších posttotalitních evropských států, které je vnímali jako legitimní prostředek, jehož smyslem není ohrožení demokratické povahy ústavního zřízení a systému hodnot ústavního a právního státu ani základních práv svobod občanů, ale jejich ochrana a upevnění.
Ústavní soud se zabýval i argumentem o možné retroaktivitě tzv. lustračního zákona, přičemž došel k názoru, že retroaktivita nebyla uplatněna vůbec. Zákon neprohlásil zastávání určitých funkcí v minulosti za protizákonné ani za právně postižitelné skutečnosti nebo dokonce skutkové podstaty trestných činů a nespojil s nimi zpětně nijaký právní následek.
Obdobně odmítl námitku, že v zákoně šlo o paušální postih podle formální příslušnosti k určitým kategoriím, a to především v těch případech, které, v souladu s politikou totalitního režimu, měly o sounáležitost s mocenským aparátem a jeho represivními složkami.
Ústavní soud ovšem ve svém nálezu vycházel z časové omezenosti zákona na poměrné krátké období, v němž se předpokládá dovršení demokratického procesu (do 31. 12. 1996). Čeští zákonodárci ovšem dospěli k závěru, že toto období „dovršení demokratického procesu“ je příliš krátké a účinnost i platnost zákona prodloužili na neurčito. S ohledem na aktivní roli antisystémové Komunistické strany Čech a Moravy v českém politickém systému, její personální politice a relativizaci totalitních mechanismů i zločinů předlistopadového komunistického režimu, plní tzv. lustrační zákon svoji důležitou úlohu i nadále.
Poučení z transformační zkušenosti
Lustrační zákony se v česko(slovenských) podmínkách staly ústavně konformním řešením systémového překonávání důsledků nomenklaturního aparátu, zásadním řešením diskontinuity v personálním obsazení vedení státu, ochraně špiček veřejné správy a zčásti i hospodářské či finanční sféry, prevencí před řadou afér, jež se nevyhnuly jiným postkomunistickým zemím (Polsko, Maďarsko, Slovensko), stanovením podmínek pro instalování do vybraných funkcí a výraznou podporou postupného utváření právního státu.
Preventivní charakter zákona je navíc zejména z faktu, že podstatná část kategorií (nomenklatura KSČ, členství v Lidových milicích atd.) je ověřována výhradně čestným prohlášením. Potvrzuje to ostatně také množství vyřízených žádostí od roku 1991: z celkového počtu 473 284 žádostí bylo dle zákona 451/1991 Sb. pouze 10 255 pozitivních a dle zákona č. 279/1992 Sb. z 24 619 žádostí pouze 476 pozitivních.
Mezi nedostatky této právní úpravy patří především fakt, že se nevztahuje na veškeré mocenské opory komunistického totalitního režimu, například pomíjí příslušníky Vojenské kontrarozvědky z řad Československé lidové armády, příslušníky Pohraniční stráže či Zpravodajské správu Generálního štábu Československé lidové armády. Podobně nediferencuje ani mezi příslušníky Veřejné bezpečnosti, ideologicky transformovaných policejních útvarů, z nichž někteří ve službě totalitnímu režimu překračovaly přijatelnou míru kolaborace.
Až přijetí zákona č. 250/2014 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě, přineslo k 1. lednu 2015 zásadní změnu: bylo stanoveno, že tzv. velký lustrační zákon se nevztahuje na ministry vlády a jejich náměstky. Toto politické rozhodnutí, prosazené navíc kvůli jednomu konkrétnímu politikovi – předsedovi politického hnutí zcela narušilo dosavadní nároky na bezúhonnost u nejvyšších státních úředníků.
Autor je historik, zakladatel Ústavu pro studium totalitních režimů a Archivu bezpečnostních složek, poslanec PČR, místopředseda výboru pro bezpečnost.
Comments